改革国有资产管理体制，是探索国有制有效实现形式的重要方面，是深化国有企业改革，从总体上增强国有经济的活力、控制力和竞争力迫切需要解决的重大课题，因而是今后深化经济体制改革的重大任务。党的十六大总结了改革开放以来国有资产管理体制改革的经验，提出了新的改革思路和举措，必将有力地推动我国国有资产管理体制改革取得突破性进展。

我国有庞大的国有资产。据财政部材料，截至2001年底，我国国有资产总量（净值，下同）为109316．4亿元，高于当年国内生产总值。其中，经营性国有资产为73149．3亿元，占66．9％；非经营性国有资产为36167．1亿元，占33．1％。这些国有资产分布在全国各地方各行业，分布在17万多户国有企业中。改革开放以来的实践表明，现行的由中央政府作为国有资产出资人的唯一代表，并由多个部门分割行使出资人职能的所谓“五龙治水”的办法，即计委管立项，经贸委管日常运营，劳动与社会保障部门管劳动与工资，财政部管资产登记和处置，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免，难以对全部国有资产有效行使出资人职责，也难以对国有资产全面负责。因此，必须对现行国有资产管理体制进行改革，完善国有资产管理、监督、营运机制。

十六大报告对改革国有资产管理体制作出了原则性规定，提出：在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。这与原来的体制有较大差别。

第一，原来实行的是国家统一所有，分级管理，由国务院代表国家对国有资产行使所有者职能。新体制实行的是国家所有，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一。这样做，可以充分发挥中央和地方两

个积极性，有利于企业清晰产权，形成多元投资主体和规范的法人治理结构。为什么要在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的管理体制，这同地方政府代表国家履行出资人职责时享有所有者权益有没有矛盾？我的理解是，在一般情况下，地方政府代表国家履行出资人职责相当于地方所有，享有所有者权益。但是，在特殊条件下，如发生战争、出现特大自然灾害或国家有特殊需要时，国家对地方履行出资人职责的国有资产有最终所有权。这有利于加强宏观调控和促进地区经济协调发展。鉴于目前的管理水平，这里说的地方政府应以省、市（地）两级为宜。

有的经济学家主张，将要设立的国有资产管理机构应放在人大而不应放在国务院和地方政府，其主要理由是国有资产属全民所有，因此应由人大行使最终所有权。这种主张是不现实的。在现阶段，只有中央政府和省、市（地）两级地方政府有能力、有条件代表国家对如此庞大的国有资产履行出资人职责。特别是要考虑到，目前正在对国有经济布局和结构进行战略性调整，资产重组的任务十分繁重和复杂。这些事是人大无法有效承担的，硬要人大承担，则要另建立一套管理机构，大大提高管理成本。比较好的办法还是由人大加强对政府管理国有资产的监督，制定好国有资产管理法律，以规范国有资产管理。

第二，我们多年来实行的是管资产和管人、管事相分割的体制，容易出现多个部门都以所有者代表的身份对企业发号施令，而一旦出了问题，又互相推诿，不负责任。新体制实行管资产和管人、管事相结合，权利、义务和责任相平衡，有利于国有资产的保值增值。这一条很重要。以后国有资产管理出现问题，包括国有资产严重流失，就可以找到一个最终负责的机构，从而有利于建立合理有效的激励与约束机制。

第三，新体制强调法治，要求在总结实践经验的基础上，由国家制定法律法规，一切依法办事，严格执法。鉴于制定法律比较复杂，也较费时，可以先由国务院制定法规。国有资产管理体制改革关系重大，必须先定规矩后动作，切不可擅自动作乱刮风。由于涉及面广，问题复杂，只能先易后难，先粗后细，自上而下有条不紊地进行。当前，各地国有企业改革正在深入进行，资产重组、产权交易活动不少，所以国有资产管理法规需尽快拟定出台，以更好地指导国有企业改革规范进行。

关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。根据财政部材料，我国2000年经营性国有资产总量，全国合计68612．6亿元，其中，中央40768．5亿元，占59．4％；地方27844．1亿元，占40．6％。需要指出，这里统计的国有资产，没有包括重要自然资源和无形资产。如果包括这两项，那么中央一级所占比例要大得多。这里所作的中央和地方的划分，有待按照将来有关国有资产管理的法律法规进行调整。此外，非经营性的国有资产还有3万多亿元，如果这部分资产按经营性资产的划分原则界定，估计中央一级所占比例要低于地方一级。但即使这样，也不会改变在国有资产总量中中央一级占大头的状况。根据十六大精神，今后新投资形成的资产，可能实行谁投资谁所有的原则，即哪一级政府投资形成的资产，即归哪一级政府所有；也可能实行对存量国有资产管理的办法，即地方政府投资形成的资产叫地方国有，在一般情况下为地方所有，只在出现特殊情况时，国家可以行使最终所有权。

中央政府和省、市（地）地方政府设立的国有资产管理机构，专司国有资产（实为国有资本，即国有净资产）的管理，包括营运和监督。应在总结实践经验的基础上，继续探索国有资产的经营体制和方式。这几年一些地方创造了三个层次管理的经验，即地方政府成立国资委，专门负责国有资产的管理和保值增值，下设若干个投资公司和控股公司作为商业性公司，专司国有资产的经营，然后由这些公司对企业控股、参股等。这些都还有待进一步完善，不但要保证国有资产的安全，还要不断提高整个国有资产的运营效率。在这三个层次中，国有控股公司的有效运作有特别重要的意义。

通过国有控股公司营运国有资本，是一些拥有较多国有企业的市场经济国家如意大利、奥地利、新加坡等的通常做法。以新加坡的淡马钧控股公司为例，该公司是新加坡最大的国有控股公司，成立于1974年，是财政部的全资注册公司，直接向财政部负责。淡马钧控股公司下辖43家子公司，43家子公司又分别通过投资建立各自的子公司、孙公司，共有600多家公司。淡马钧控股公司在投资决策、资金使用等方面享有完全的自主权，不受财政部约束，但承担国有资本保值增值的责任。除非重大问题，淡马钧控股公司从不干预直属子公司的日常经营活动，它对子公司的管理和控制，是基于产权关系作出的。根据世界银行的一份研究报告，利用国有控股公司对国有资本进行管理的主要好处是：可以缓冲政府干预；有效协调决策、提供战略指导和完善财务纪律；集中稀缺管理人才，提高企业管理水平；可以得到合作的规模效益（如大量采购）。国外的这一经验，值得我们借鉴。

由中央政府管理的国有资产中，对少数有较好条件的大型企业可以直接授权经营。当然，这也还要解决出资人如何到位的问题，即要完善直接授权经营的制度。比如说，授权最好是明确授给大型企业的董事会而不是授给企业的个别负责人，如果是授给总经理个人，则会出现所有权与经营权合一的悖理现象。同时，授权给董事会也要同董事会签订详细的业绩合同，要求董事会对国有资产的保值增值负责并承担政府的社会经济目标。这几年我国在对国有资产直接授权经营方面已经积累了相当丰富的经验，需要认真总结，以便使这一制度今后能比较规范地操作。

实行上述改革，各级政府都要坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，确保企业自主经营、自负盈亏，确保由多元投资主体投资形成的公司法人财产不会随意受到干预和损害。特别要防止有的地方政府得到授权代表国家对国有资产行使出资人职责后，强化对企业的干预，成为老板加婆婆，形成新的政企不分。要明确国有资产管理机构实行管资产和管人、管事相结合，这里说的管事不是凡事都管，而是管作为出资人该管的事，即《公司法》中属于股东该管的事，除此以外的事都不要管。同时，各级政府都要严格执行国家的国有资产管理法律法规和政策，实现国有资产的保值增值，防止国有资产流失。